聞不到臭味，聽(tīng)不見(jiàn)噪聲，看不見(jiàn)生活垃圾的蹤影，現(xiàn)代時(shí)尚的廠房及辦公大樓與周邊的自然生態(tài)環(huán)境和諧相融，很難讓人想到這座“花園式工廠”竟是重慶市規(guī)模最大的生活垃圾焚燒發(fā)電廠——百果園焚燒廠。
隨著城市化快速推進(jìn)，重慶市生活垃圾產(chǎn)生量逐年攀升，減量化、資源化和無(wú)害化處置成為新的解決路徑。從2002年開(kāi)始，重慶市采取政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，在中心城區(qū)探索實(shí)施生活垃圾焚燒發(fā)電，經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐發(fā)展，通過(guò)成本審核，然后按量付費(fèi)的制度逐漸產(chǎn)生了一系列問(wèn)題。
為破解這一困境，重慶市率先在垃圾焚燒發(fā)電購(gòu)買(mǎi)服務(wù)上推行按效付費(fèi)改革，將績(jī)效理念傳導(dǎo)至管理部門(mén)和運(yùn)營(yíng)企業(yè)，進(jìn)一步激發(fā)了改進(jìn)管理的內(nèi)生動(dòng)力，也為其他政府付費(fèi)項(xiàng)目提供了很好的經(jīng)驗(yàn)示范和現(xiàn)實(shí)路徑。
百果園焚燒廠是重慶市規(guī)模最大的生活垃圾焚燒發(fā)電廠。百果園焚燒廠供圖
“花1塊錢(qián)，垃圾焚燒發(fā)電廠可以達(dá)標(biāo)排放，那么花9毛行不行”
目前，重慶市共有生活垃圾焚燒處理設(shè)施23座，總處理能力2.18萬(wàn)噸/日。其中，中心城區(qū)已建成投運(yùn)4座垃圾焚燒發(fā)電廠，分別是同興焚燒廠、豐盛焚燒廠、百果園焚燒廠和洛磧焚燒廠，總處理能力達(dá)到1.11萬(wàn)噸/日，均由重慶三峰環(huán)境集團(tuán)股份有限公司負(fù)責(zé)建設(shè)運(yùn)營(yíng)、重慶市城市管理局負(fù)責(zé)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、重慶市財(cái)政局負(fù)責(zé)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金保障。
重慶市城市管理局市容環(huán)衛(wèi)處副處長(zhǎng)劉亞力接受《環(huán)境經(jīng)濟(jì)》采訪時(shí)介紹說(shuō)，如今，中心城區(qū)實(shí)現(xiàn)了垃圾焚燒發(fā)電廠從無(wú)到有、從有到全，而且這4座垃圾焚燒發(fā)電廠每年可以處理生活垃圾約360萬(wàn)噸，無(wú)害化處理率達(dá)到100%，實(shí)現(xiàn)了原生生活垃圾零填埋、分類(lèi)后其他垃圾全焚燒的工作目標(biāo)。
“在取得成效的同時(shí)，除了同興焚燒廠，其他3座垃圾焚燒發(fā)電廠采用成本審核，然后按量付費(fèi)的制度也產(chǎn)生了一些問(wèn)題，不利于節(jié)約付費(fèi)成本。”重慶市財(cái)政局生態(tài)環(huán)境處陳遠(yuǎn)浩接受《環(huán)境經(jīng)濟(jì)》采訪時(shí)指出，比如，成本發(fā)生的真實(shí)性易核定，但科學(xué)性、合理性和必要性難以精準(zhǔn)界定;管理部門(mén)能較好地發(fā)揮自身監(jiān)管作用，但有效發(fā)揮合力效應(yīng)缺乏定量載體和紐帶;如何衡量企業(yè)降本增效的努力程度以及激發(fā)其內(nèi)生動(dòng)力，缺乏實(shí)質(zhì)性的激勵(lì)約束機(jī)制，等等。
“這些問(wèn)題會(huì)影響政府付費(fèi)支出成本的核定，特別是與預(yù)算績(jī)效管理的要求有差距，亟須建立按效付費(fèi)的新機(jī)制加以解決。”陳遠(yuǎn)浩進(jìn)一步解釋說(shuō)：“按效付費(fèi)中的‘效’，是在達(dá)標(biāo)排放的基礎(chǔ)上，引入一個(gè)‘經(jīng)濟(jì)性’的概念。通俗地講，花1塊錢(qián)，垃圾焚燒發(fā)電廠可以達(dá)標(biāo)排放，那么，花9毛，行不行?從績(jī)效角度看，要花同樣的錢(qián)做更多的事兒，或者做同樣的事兒花最少的錢(qián)，這就成為財(cái)政努力的方向。”
基于這樣一個(gè)背景，按照規(guī)范化、績(jī)效化、專(zhuān)業(yè)化和精細(xì)化管理的原則，重慶市財(cái)政局會(huì)同重慶市城市管理局探索形成中心城區(qū)生活垃圾焚燒發(fā)電按效付費(fèi)制度，并從2020年第4季度起開(kāi)始實(shí)施。
陳遠(yuǎn)浩告訴記者，從審核成本按量付費(fèi)到按效付費(fèi)的轉(zhuǎn)變，本質(zhì)上是從注重財(cái)政資金使用的合規(guī)性向注重合理性、經(jīng)濟(jì)性、效益性轉(zhuǎn)變，也是從單純注重結(jié)果到系統(tǒng)注重源頭、過(guò)程和結(jié)果的轉(zhuǎn)變，通過(guò)按效付費(fèi)激活企業(yè)降本增效內(nèi)生動(dòng)力，讓企業(yè)主動(dòng)作為，然后不斷提升運(yùn)營(yíng)水平和管理能力，最終實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)、企業(yè)三方共贏。
“按效付費(fèi)制度的實(shí)施，倒逼企業(yè)加大技術(shù)創(chuàng)新、提高精細(xì)化管理”
為了推動(dòng)按效付費(fèi)理念落地實(shí)施，重慶市財(cái)政局制定出臺(tái)《關(guān)于重慶三峰環(huán)境集團(tuán)股份有限公司生活垃圾處理服務(wù)費(fèi)結(jié)算價(jià)格核定暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行辦法》)，會(huì)同重慶市城市管理局修訂出臺(tái)《重慶市主城都市區(qū)生活垃圾焚燒廠監(jiān)管評(píng)價(jià)辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《評(píng)價(jià)辦法》)，形成“運(yùn)營(yíng)—績(jī)效—付費(fèi)”相互掛鉤的制度框架和運(yùn)行機(jī)制。
重慶市環(huán)境衛(wèi)生事務(wù)中心生活垃圾處置科科長(zhǎng)歐競(jìng)接受《環(huán)境經(jīng)濟(jì)》采訪時(shí)介紹說(shuō)，評(píng)價(jià)的工作程序分為日常監(jiān)管監(jiān)測(cè)、季度評(píng)價(jià)和年度評(píng)價(jià)。日常監(jiān)管和日常監(jiān)督性監(jiān)測(cè)由市環(huán)衛(wèi)中心、市市政環(huán)衛(wèi)監(jiān)測(cè)中心分頭負(fù)責(zé);季度評(píng)價(jià)由市環(huán)衛(wèi)中心牽頭，結(jié)合日常監(jiān)管監(jiān)測(cè)、污染防治等情況，形成季度評(píng)價(jià)報(bào)告;年度評(píng)價(jià)由市環(huán)衛(wèi)中心結(jié)合季度評(píng)價(jià)報(bào)告，垃圾焚燒發(fā)電廠特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議落實(shí)情況，垃圾焚燒發(fā)電廠年度運(yùn)行、經(jīng)濟(jì)、監(jiān)測(cè)等指標(biāo)，年度監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)分析情況等，形成年度評(píng)價(jià)報(bào)告，并取四個(gè)季度平均分作為年度得分。
“評(píng)價(jià)體系涵蓋污染控制、設(shè)備運(yùn)行、運(yùn)營(yíng)管理、廠區(qū)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)效益五大類(lèi)別，增設(shè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)經(jīng)濟(jì)性、成本控制等內(nèi)容和考核指標(biāo)，運(yùn)用標(biāo)桿法，將年度成本優(yōu)化指標(biāo)、噸飛灰處理成本、噸滲濾液處理成本、噸垃圾發(fā)電量等作為年度績(jī)效考核核心指標(biāo)，并以3年核價(jià)周期為績(jī)效評(píng)價(jià)周期，每年實(shí)施季度評(píng)價(jià)和年度評(píng)價(jià)，每3年開(kāi)展一次總績(jī)效評(píng)價(jià)和核價(jià)工作，將評(píng)價(jià)結(jié)果與付費(fèi)安排掛鉤。而且，季度、年度評(píng)價(jià)結(jié)果不僅作為日常按效付費(fèi)和整改工作的重要依據(jù)，還作為下一期核定政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)價(jià)格的基礎(chǔ)資料和合理支撐。”陳遠(yuǎn)浩告訴記者。
在劉亞力看來(lái)，獎(jiǎng)懲并舉同樣重要，這樣可以激發(fā)企業(yè)內(nèi)生動(dòng)力。他向記者列舉了《評(píng)價(jià)辦法》里的獎(jiǎng)懲舉措，比如，垃圾焚燒發(fā)電廠觸發(fā)扣款條款的，在當(dāng)季度核定的處置費(fèi)基礎(chǔ)上，可以加扣最高126萬(wàn)元的扣款，同時(shí)對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的，增加暫緩撥付當(dāng)季度剩余處置費(fèi)30%的處罰;年度評(píng)價(jià)結(jié)果觸發(fā)獎(jiǎng)勵(lì)條款的，給予資金激勵(lì)，額度不低于該項(xiàng)目當(dāng)年核算運(yùn)營(yíng)總成本較上年減少金額的50%。
讓考核發(fā)揮出應(yīng)有效力，關(guān)鍵在于評(píng)價(jià)結(jié)果真實(shí)準(zhǔn)確。那么，如何確保評(píng)價(jià)準(zhǔn)確、數(shù)據(jù)明晰、結(jié)果可用?為此，重慶市財(cái)政局、重慶市城市管理局開(kāi)展了一系列探索工作。
在核量計(jì)量方面，強(qiáng)化數(shù)字化改造。目前，4座垃圾焚燒發(fā)電廠均建成并運(yùn)行了計(jì)量稱(chēng)重系統(tǒng)，還派駐16名現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管人員實(shí)行24小時(shí)駐場(chǎng)管理，對(duì)生活垃圾運(yùn)輸車(chē)輛采取“一車(chē)、一卡、一區(qū)域、一類(lèi)垃圾”的統(tǒng)一管理模式。
在監(jiān)督性監(jiān)測(cè)方面，加強(qiáng)靜態(tài)與動(dòng)態(tài)、定期與突擊監(jiān)測(cè)相結(jié)合，增加監(jiān)測(cè)內(nèi)容、監(jiān)測(cè)頻次和監(jiān)測(cè)點(diǎn)位，強(qiáng)化對(duì)第三方監(jiān)測(cè)的監(jiān)督。2023年第4季度以來(lái)，出動(dòng)監(jiān)測(cè)人員48人(次)，開(kāi)展日常監(jiān)測(cè)12次，監(jiān)管評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題25個(gè)。
在成本監(jiān)測(cè)方面，加強(qiáng)年度計(jì)劃?rùn)z修方案、新增項(xiàng)目投資審核、參與年度重大采購(gòu)事項(xiàng)尤其是內(nèi)部承包的監(jiān)督，追蹤核心指標(biāo)達(dá)標(biāo)情況，及時(shí)采取糾偏措施，并對(duì)企業(yè)運(yùn)行成本的評(píng)估分析進(jìn)行跟蹤審核。
“按效付費(fèi)制度的實(shí)施，倒逼我們通過(guò)加大技術(shù)創(chuàng)新、提高精細(xì)化管理逐步實(shí)現(xiàn)降本增效。”百果園焚燒廠負(fù)責(zé)人接受《環(huán)境經(jīng)濟(jì)》采訪時(shí)說(shuō)道。
陳遠(yuǎn)浩表示：“《暫行辦法》不是一成不變的，如果有不完善、不合理的地方，我們都會(huì)適時(shí)進(jìn)行修訂完善。未來(lái)，當(dāng)噸垃圾處理服務(wù)費(fèi)降到一定區(qū)間且趨于穩(wěn)定時(shí)，價(jià)格就相對(duì)合理了，監(jiān)管重心也就轉(zhuǎn)向其他城市管理領(lǐng)域了。”
“市級(jí)部門(mén)之間的工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制和數(shù)據(jù)共享機(jī)制逐步建立”
盡管按效付費(fèi)制度實(shí)施時(shí)間較短，但隨著績(jī)效理念充分運(yùn)用后，加上管理逐步發(fā)力，降本增效的作用已初步體現(xiàn)。
數(shù)據(jù)是最有說(shuō)服力的，不妨先看看以下幾組數(shù)據(jù)：
2024年上半年，4座垃圾焚燒發(fā)電廠煙氣排放指標(biāo)達(dá)標(biāo)率100%，爐渣資源化利用率100%，滲濾液排放合格率100%。與2021年相比，2024年每日垃圾量同比增加15.90%，但每日產(chǎn)生的飛灰和爐渣分別同比下降26.40%、10.25%。
4座垃圾焚燒發(fā)電廠入廠垃圾量從2021年的320萬(wàn)噸提升到2023年的370萬(wàn)噸，噸垃圾平均發(fā)電量從2021年的447.89kW·H/噸提升到2023年448.21kW·H/噸，飛灰處置成本從2021年1371元/噸降到2023年1286元/噸。
豐盛焚燒廠、百果園焚燒廠2023年當(dāng)年就節(jié)省財(cái)政支出1300余萬(wàn)元;通過(guò)集團(tuán)實(shí)行大宗物資集中采購(gòu)，年平均節(jié)約支出500萬(wàn)元;通過(guò)與銀行等金融機(jī)構(gòu)協(xié)商降低貸款利率，年平均節(jié)約支出1400萬(wàn)元。
在陳遠(yuǎn)浩看來(lái)，按效付費(fèi)制度之所以能夠落地實(shí)施并取得一定成效，關(guān)鍵在于財(cái)政部門(mén)與業(yè)務(wù)部門(mén)之間形成了管理合力。“以前，財(cái)政局的重點(diǎn)是核價(jià)，城市管理局的重點(diǎn)是日常監(jiān)管監(jiān)測(cè)。財(cái)政局每3年一核，還委托了第三方會(huì)計(jì)師事務(wù)所，還對(duì)比參照其他省份、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)水平，但也只能對(duì)成本發(fā)生的真實(shí)性作出判斷，至于合不合理、有沒(méi)有必要難以量化，而且與企業(yè)博弈也是一個(gè)艱難過(guò)程。財(cái)政局提出按效付費(fèi)理念以后，得到了城市管理局的支持和配合，發(fā)揮了城市管理局在業(yè)務(wù)管理上的優(yōu)勢(shì)和作用，財(cái)政局又節(jié)約了財(cái)政資金，一直以來(lái)困擾的問(wèn)題迎刃而解。”
劉亞力深有同感，自按效付費(fèi)制度實(shí)施以來(lái)，市級(jí)部門(mén)之間的工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制和數(shù)據(jù)共享機(jī)制逐步建立，提高了行政效能，節(jié)約了行政管理成本。他告訴記者，重慶市城市管理局每季度評(píng)價(jià)結(jié)果都會(huì)及時(shí)反饋給相關(guān)市級(jí)部門(mén)，為市財(cái)政局核價(jià)、市生態(tài)環(huán)境局督察生態(tài)環(huán)保問(wèn)題、市發(fā)展改革委制定垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目規(guī)劃等均提供了參考。
記者獲悉，重慶市或?qū)⒗贌l(fā)電購(gòu)買(mǎi)服務(wù)按效付費(fèi)改革從市級(jí)層面推向區(qū)(縣)級(jí)層面，在確保垃圾焚燒發(fā)電廠安全規(guī)范運(yùn)行、穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高財(cái)政資金使用效率，確保每一分錢(qián)都花在“刀刃”上，真正實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出“物超所值”。
(來(lái)源：環(huán)境經(jīng)濟(jì)雜志 作者：雷英杰 重慶市財(cái)政局生態(tài)環(huán)境處陳遠(yuǎn)浩，重慶市城市管理局市容處副處長(zhǎng)劉亞力，重慶市環(huán)境衛(wèi)生事務(wù)中心生活垃圾處置科科長(zhǎng)歐競(jìng)對(duì)本文亦有貢獻(xiàn))
評(píng)論