新常態(tài)下的能源“十三五”規(guī)劃研究

　　我國(guó)正進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)(以下簡(jiǎn)稱“新常態(tài)”)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生著深刻變化，逐步從要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。在“新常態(tài)”下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速雖然放緩，但經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)更趨平穩(wěn)，增長(zhǎng)動(dòng)力更為多元，實(shí)際增量依然可觀?！靶鲁B(tài)”將貫穿我國(guó)“十三五”乃至更長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)邁向更高水平的必經(jīng)階段。能源發(fā)展必須主動(dòng)適應(yīng)“新常態(tài)”。在能源“十三五”規(guī)劃研究中，筆者思考了以下幾個(gè)問題。

　　一、能源“十三五”規(guī)劃與能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃的關(guān)系

　　研究能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃，首先必須要弄清楚其與《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃(2014～2020年)》(以下簡(jiǎn)稱“戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃”)的關(guān)系。2014年6月7日國(guó)辦發(fā)[2014]31號(hào)文件指出：能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃(2014～2020年)已經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請(qǐng)認(rèn)真落實(shí)?！皯?zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃”明確了截止到2020年我國(guó)能源發(fā)展的總體方略和行動(dòng)綱領(lǐng)。無論從計(jì)劃期看，還是從明確了總體戰(zhàn)略、主要任務(wù)和保障措施的內(nèi)容來看，“戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃”都是能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃的綱要。因此，我們?cè)谘芯磕茉窗l(fā)展“十三五”規(guī)劃時(shí)，應(yīng)該緊緊圍繞“戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃”，進(jìn)一步分析新情況、新問題，研究、提出我們改進(jìn)、優(yōu)化的意見和建議，細(xì)化、落實(shí)“戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃”的戰(zhàn)略目標(biāo)，如到2020年，一次能源消費(fèi)總量控制在48億噸標(biāo)準(zhǔn)煤左右，煤炭消費(fèi)總量控制在42億噸左右;國(guó)內(nèi)一次能源生產(chǎn)總量達(dá)到42億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，能源自給能力保持在85%左右，石油儲(chǔ)采比提高到14～15，能源儲(chǔ)備應(yīng)急體系基本建成;非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到15%，天然氣比重達(dá)到10%以上，煤炭消費(fèi)比重控制在62%以內(nèi)?；拘纬山y(tǒng)一開放競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代能源市場(chǎng)體系。

　　二、“新常態(tài)”對(duì)能源電力發(fā)展的新要求

　　(一)“新常態(tài)”的特點(diǎn)

　　1、經(jīng)濟(jì)增速明顯下降。在“新常態(tài)”下，潛在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率將出現(xiàn)明顯下降。有關(guān)機(jī)構(gòu)研究表明，“十三五”期間我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)將大體維持在6.5%～7%。

　　2、增長(zhǎng)動(dòng)力發(fā)生變化，結(jié)構(gòu)調(diào)整成為時(shí)代主題。在高速增長(zhǎng)時(shí)期，驅(qū)動(dòng)增長(zhǎng)的主要是投資和(凈)出口，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的產(chǎn)業(yè)主要是冶金、建材、化工、能源等產(chǎn)業(yè)。而在“新常態(tài)”下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力主要來自國(guó)內(nèi)消費(fèi)，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的產(chǎn)業(yè)則主要是汽車、精密機(jī)械、新能源、金融、信息等產(chǎn)業(yè)。

　　3、競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)來源發(fā)生變化，研發(fā)和創(chuàng)新成為競(jìng)爭(zhēng)力主要來源。在高速增長(zhǎng)時(shí)期，企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的來源，主要是廉價(jià)勞動(dòng)力的供應(yīng)以及大規(guī)模投資帶來的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。在“新常態(tài)”下，企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力則主要來自高附加值的研發(fā)和創(chuàng)新活動(dòng)?？鐕?guó)投資、全球化經(jīng)營(yíng)，統(tǒng)籌利用兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源將成為企業(yè)發(fā)展的必然選擇。

　　4、風(fēng)險(xiǎn)因素多，制度轉(zhuǎn)型壓力大。當(dāng)前，我國(guó)正處在由中等收入向高收入國(guó)家邁進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，這一時(shí)期也是矛盾多發(fā)、風(fēng)險(xiǎn)累積的時(shí)期。就我國(guó)而言，經(jīng)濟(jì)增速換擋期、深化改革陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”，使經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨錯(cuò)綜復(fù)雜的局面。

　　(二)“新常態(tài)”下對(duì)能源電力發(fā)展的新要求
　
　　“新常態(tài)”下需要貫徹落實(shí)黨的十八大精神，推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命，打造中國(guó)能源升級(jí)版?！靶鲁B(tài)”需要能源電力發(fā)展有新思路和新方式，但也不否定、不放棄那些有利于能源電力科學(xué)發(fā)展的好經(jīng)驗(yàn)。

　　1、能源革命推進(jìn)電力工業(yè)改革

　　(1)能源革命包括能源消費(fèi)、供給、技術(shù)和體制革命。

　　能源消費(fèi)革命體現(xiàn)在控制能源消費(fèi)總量，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，高度重視城鎮(zhèn)化節(jié)能，切實(shí)扭轉(zhuǎn)粗放用能方式，不斷提高能源效率和效益，以盡可能少的能源消費(fèi)、盡可能小的成本支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

　　能源供給革命將更加重視提高自主控制能源對(duì)外依存度的能力，立足國(guó)內(nèi)，加強(qiáng)能源供應(yīng)能力建設(shè)。形成煤、油、氣、核、新能源、可再生能源多輪驅(qū)動(dòng)的能源供應(yīng)體系。

　　能源技術(shù)革命將立足國(guó)情，緊跟國(guó)際能源技術(shù)革命新趨勢(shì)，以綠色低碳為方向，推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新，同其他領(lǐng)域高新技術(shù)緊密結(jié)合。

　　能源體制革命重在還原能源商品屬性，構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)和市場(chǎng)體系，形成主要由市場(chǎng)決定能源價(jià)格的機(jī)制。

　　(2)電力是能源的重要組成部分，能源革命將推進(jìn)電力工業(yè)改革，并在
　　電力消費(fèi)、供給、技術(shù)和體制方面提出革新要求。
能源革命對(duì)電力工業(yè)發(fā)展提出了更高的要求。隨著電力系統(tǒng)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，結(jié)構(gòu)性問題逐漸成為制約全國(guó)和各省(區(qū))電力工業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)因素。電力工業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)將由擴(kuò)大規(guī)模向優(yōu)化結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大規(guī)模并重轉(zhuǎn)變。

　　“新常態(tài)”為電力市場(chǎng)化帶來調(diào)整的機(jī)遇期。“新常態(tài)”下，全社會(huì)對(duì)電力的商品屬性更加認(rèn)同和重視，有助于構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)體系，建立、完善上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)由市場(chǎng)形成、輸配電價(jià)由政府定價(jià)的機(jī)制。電力企業(yè)降低成本、提高競(jìng)爭(zhēng)力、改善服務(wù)質(zhì)量的內(nèi)在動(dòng)力進(jìn)一步加強(qiáng)。

　　2、生態(tài)文明建設(shè)對(duì)電力發(fā)展提出新要求

　　(1)我國(guó)在保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)能源合理需求的同時(shí)，要促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，需要不斷提高電氣化水平。電氣化水平是衡量一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的重要指標(biāo)，提高電氣化水平有利于降低能源強(qiáng)度和治理、保護(hù)生態(tài)環(huán)境。其出路就是要加快調(diào)整以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)，促進(jìn)能源綠色發(fā)展。

　　(2)煤炭的大量終端消費(fèi)是引起我國(guó)環(huán)境問題的主要因素之一，將煤炭轉(zhuǎn)換成電力再投入終端使用是減輕煤炭對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞的有效途徑。

　　(3)推動(dòng)發(fā)展核電和以水電為主的可再生能源發(fā)電對(duì)生態(tài)文明建設(shè)有著積極的促進(jìn)作用，尤其體現(xiàn)在對(duì)于節(jié)能減排和優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)的作用。

　　3、“新常態(tài)”下的電力需求

　　(1)隨著全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”，目前全國(guó)電力供需形勢(shì)總體平衡;部分地區(qū)電力裝機(jī)富余甚至過剩，同時(shí)局部地區(qū)存在地區(qū)性、時(shí)段性供電緊張情況。從能源電力發(fā)展來看,我們還面臨著東北地區(qū)多年嚴(yán)重窩電問題、西南水電基地棄水問題和“三北”地區(qū) 大規(guī)模風(fēng)電、光伏發(fā)電上網(wǎng)消納等問題。結(jié)合 “十三五”規(guī)劃研究,要提出解決上述問題的辦法，以提高電力設(shè)備使用效率，提高電力投資效益。

　　(2)2014年全國(guó)能源消費(fèi)總量42.6億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，比上年增長(zhǎng)2.2%。其中：煤炭消費(fèi)量占能源消費(fèi)總量的66.0%，比上年下降2.9%; 原油消費(fèi)量增長(zhǎng)5.9%，天然氣消費(fèi)量增長(zhǎng)8.6%，水電、風(fēng)電、核電、天然氣等清潔能源消費(fèi)量占能源消費(fèi)總量的16.9%;全社會(huì)用電量5.52萬億kw.h，同比增長(zhǎng)3.8%，相比上年7.6%的增長(zhǎng)水平回落幅度較大。應(yīng)以此作為規(guī)劃的出發(fā)點(diǎn)，研究“十三五”能源電力的需求，確定能源電力的發(fā)展速度和發(fā)展規(guī)模。

　　(3)“十三五”期間，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)，電能替代力度的加大，電氣化水平穩(wěn)步提高，決定了電力需求增長(zhǎng)的剛性特點(diǎn)，電力增長(zhǎng)空間仍較大?？茖W(xué)發(fā)展電力工業(yè)，滿足合理電力需求仍是“十三五”電力規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容。同時(shí)，伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)入新常態(tài)，推動(dòng)能源消費(fèi)總量的控制，以及大氣污染防治力度不斷加大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)提升改造步伐持續(xù)加快，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)布局更加合理，電力系統(tǒng)加大需求側(cè)管理力度等等，使得電力需求增速必然有所回落。正向拉動(dòng)因素和負(fù)向抑制因素的綜合作用會(huì)導(dǎo)致我國(guó)電力需求增長(zhǎng)的不確定性較大?？傊?，由于我國(guó)目前的能源電力供應(yīng)水平還較低，與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家還有較大差距，因此能源電力發(fā)展的任務(wù)還較繁重。在“十三五”能源電力規(guī)劃中預(yù)測(cè)需求時(shí)，應(yīng)該留有一定的余地。

　　(4)“新常態(tài)”下需要研究東部地區(qū)的電力需求飽和問題。通過分析經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家(地區(qū))的電力需求發(fā)展情況，我們判定電力需求進(jìn)入飽和階段的指標(biāo)是全社會(huì)用電量的增長(zhǎng)率低于2%，此外，還有一些其它輔助指標(biāo)，如人口增長(zhǎng)指標(biāo)、人均電量指標(biāo)、人均gdp指標(biāo)等。預(yù)計(jì)到2020年左右，長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀地區(qū)很可能是我國(guó)最先進(jìn)入電力需求飽和的地區(qū)，電力需求飽和問題對(duì)于這些地區(qū)甚至全國(guó)電力工業(yè)發(fā)展都有一定影響的。建議深入研究東部地區(qū)負(fù)荷中心電力需求飽和水平，包括電力需求飽和特性、規(guī)模、范圍和出現(xiàn)的時(shí)間。

　　三、優(yōu)化能源電力結(jié)構(gòu)

　　“戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃”要求積極發(fā)展天然氣、核電、可再生能源，降低煤炭消費(fèi)比重，推動(dòng)能源結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化。從我國(guó)能源發(fā)展的實(shí)踐總結(jié)和對(duì)未來能源發(fā)展的科學(xué)判斷，“十三五”能源發(fā)展規(guī)劃要繼續(xù)充分地體現(xiàn)能源發(fā)展要以電力為中心。

　　就優(yōu)化電源結(jié)構(gòu)來講，“十三五”期間主要是在安全的前提下積極發(fā)展核電，加快發(fā)展以水電為主的可再生能源發(fā)電，清潔高效發(fā)展煤電。由于提高天然氣消費(fèi)比重主要用于拓展天然氣城鎮(zhèn)燃?xì)鈶?yīng)用，包括氣化城市民生工程和發(fā)展天然氣交通運(yùn)輸?？紤]天然氣的資源和價(jià)格情況，只能適度發(fā)展天然氣發(fā)電了，包括在大氣污染重點(diǎn)防控區(qū)有序發(fā)展天然氣調(diào)峰電站，結(jié)合熱負(fù)荷需求適度發(fā)展燃?xì)?--蒸汽聯(lián)合循環(huán)熱電聯(lián)產(chǎn)。

　　(一)安全發(fā)展核電

　　“戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃”規(guī)定：到2020年，核電裝機(jī)容量達(dá)到5800萬千瓦，在建容量達(dá)到3000萬千瓦以上。由于ap1000在建的原型堆工程遇到了屏蔽泵等設(shè)計(jì)制造的技術(shù)障礙，推遲了投產(chǎn)時(shí)間，使得完成該目標(biāo)變得極其困難。目前有兩個(gè)辦法可供主管部門選擇，一是下調(diào)“戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃”核電發(fā)展目標(biāo)，但會(huì)使2020年完成非化石能源占比更加困難，需要研究以水電為主的可再生能源發(fā)電提高發(fā)展目標(biāo);二是不調(diào)整“戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃”目標(biāo)，建議盡快核準(zhǔn)開工自主三代“華龍一號(hào)”相關(guān)項(xiàng)目;在確保安全的條件下，適當(dāng)調(diào)整項(xiàng)目核準(zhǔn)政策邊界，把壓水堆在二代改進(jìn)機(jī)型基礎(chǔ)上的再改進(jìn)，更接近三代水平的機(jī)型(俗稱準(zhǔn)三代)，納入允許建設(shè)的政策之內(nèi)?？紤]核電建設(shè)的合理工期，應(yīng)抓緊核準(zhǔn)開工一批準(zhǔn)三代的核電項(xiàng)目，以填補(bǔ)“戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃”目標(biāo)的缺口，同時(shí)繼續(xù)突破核電ap1000關(guān)鍵設(shè)備研制。

　　(二)加快發(fā)展以水電為主的可再生能源發(fā)電

　　“戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃”確定了“按照輸出與就地消納利用并重、集中式與分布式發(fā)展并舉的原則，加快發(fā)展可再生能源”的方針。

　　1、堅(jiān)持優(yōu)先、積極發(fā)展水電的方針，繼續(xù)加快水電開發(fā)

　　(1)水能資源開發(fā)潛力巨大

　　經(jīng)過2003年水力資源復(fù)查及2006年川、滇、藏復(fù)核、2009年小水電裝機(jī)復(fù)核，我國(guó)水能資源技術(shù)可開發(fā)裝機(jī)量6.6億kw，年發(fā)電量2.98萬億千瓦時(shí)。2014年我國(guó)常規(guī)水電雖然裝機(jī)容量已達(dá)到2.8億千瓦，水電發(fā)電量達(dá)到1.07萬億千瓦時(shí)，按裝機(jī)和發(fā)電量分別計(jì)算, 目前開發(fā)程度只有42.4%和35.8%。水電開發(fā)程度遠(yuǎn)低于美國(guó)的67%、日本的73%、德國(guó)的74%、意大利的86%、瑞士的92%。我國(guó)水電發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)2030年、2050年裝機(jī)容量分別達(dá)到4.5、5.3億千瓦，年發(fā)電量分別達(dá)到1.8、2.2萬億千瓦時(shí)，按年發(fā)電量計(jì)算,開發(fā)程度分別達(dá)到60%、74%。按此規(guī)劃，我國(guó)未來還將有2.5億千瓦的水電需要開發(fā), 可開發(fā)潛力巨大。

　　(2)發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)河流、重點(diǎn)任務(wù)

　　“十三五”期間,水電開發(fā)的重點(diǎn)地區(qū)排序?yàn)樗拇?、云南、西藏等?區(qū));水電開發(fā)的重點(diǎn)河流為金沙江、長(zhǎng)江上游、大渡河、瀾滄江、黃河中上游、雅礱江、紅水河、烏江、怒江及雅魯藏布江;水電開發(fā)的重點(diǎn)任務(wù)是基地建設(shè)、西電東送和流域管理。

　　(3)建議

　　第一，主管部門要加強(qiáng)河流水電規(guī)劃工作的組織協(xié)調(diào)，及時(shí)審批怒江等部分河流的水電規(guī)劃，及時(shí)核準(zhǔn)、開工建設(shè)大型水電工程，及時(shí)解決目前存在的重大問題。

　　第二，盡早建設(shè)投產(chǎn)金沙江龍盤、雅礱江兩河口、大渡河雙江口等年調(diào)節(jié)及以上的“龍頭”水庫(kù)電站，提高河流梯級(jí)電站的儲(chǔ)能功能和效益。目前需要抓緊研究出臺(tái)以下兩項(xiàng)政策：一是最近國(guó)家出臺(tái)水電站上網(wǎng)電價(jià)的定價(jià)機(jī)制，不超過受電地區(qū)的平均電價(jià)。建議在執(zhí)行這項(xiàng)政策時(shí)應(yīng)區(qū)分電站的調(diào)節(jié)性能，對(duì)“龍頭”水庫(kù)電站的上網(wǎng)電價(jià)應(yīng)給予優(yōu)惠。二是四川省政府最早出臺(tái)了“龍頭”水庫(kù)電站帶來梯級(jí)效益的返還政策，建議主管部門結(jié)合實(shí)際執(zhí)行情況進(jìn)行總結(jié)，進(jìn)一步完善“龍頭”水庫(kù)電站帶來梯級(jí)效益的返還機(jī)制。否則，出資方將缺乏對(duì)“龍頭”水庫(kù)電站投資的積極性，其損失不僅是一個(gè)“龍頭”電站推遲投產(chǎn)或長(zhǎng)期耽擱的問題，而是損失了大量的梯級(jí)效益，同時(shí)加劇豐水期棄水。

　　第三，要敢于啃“硬骨頭”，研究懸而未決的問題。如：黃河上游黑山峽河段采用何種開發(fā)方式是爭(zhēng)論超過半個(gè)世紀(jì)的問題，浪費(fèi)了大量的水能資源，熱切期盼主管部門和有關(guān)省(區(qū))領(lǐng)導(dǎo)要敢于擔(dān)當(dāng)，主動(dòng)研究、決策，爭(zhēng)取在“十三五”能夠開發(fā)黑山峽峽谷的水能資源。又如：如何推進(jìn)中俄額爾古納河和黑龍江界河段水資源綜合利用規(guī)劃工作的最終完成，并在中俄雙方政府批準(zhǔn)河流規(guī)劃的基礎(chǔ)上對(duì)第一期工程的梯級(jí)電站開展前期工作。

　　2、大力發(fā)展風(fēng)電、太陽能發(fā)電等非水可再生能源發(fā)電

　　(1)從世界范圍來看，目前風(fēng)電、光伏發(fā)電等非水可再生能源發(fā)電技術(shù)仍處于成長(zhǎng)期，技術(shù)進(jìn)步的空間、發(fā)電成本下降的空間還比較大。我國(guó)發(fā)展風(fēng)電、光伏發(fā)電能夠在短短幾年，超過經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，成為世界第一大國(guó)，也表明未來繼續(xù)采用復(fù)制現(xiàn)有技術(shù)、依靠政府補(bǔ)貼發(fā)展新能源的模式不可持續(xù)，依托技術(shù)進(jìn)步、降低發(fā)電成本才是新能源可持續(xù)發(fā)展之道?！笆濉彪娏Πl(fā)展規(guī)劃應(yīng)全面落實(shí)“戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃”確定的發(fā)展目標(biāo)，即：到2020年“風(fēng)電裝機(jī)達(dá)到2億千瓦，風(fēng)電與煤電上網(wǎng)電價(jià)相當(dāng)”、“光伏裝機(jī)達(dá)到1億千瓦左右，光伏發(fā)電與電網(wǎng)銷售電價(jià)相當(dāng)”。

　　為此，“十三五”我國(guó)非水可再生能源發(fā)電發(fā)展的著力點(diǎn)應(yīng)放在通過技術(shù)創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)發(fā)電成本降低上，而不是單純追求發(fā)展規(guī)模和發(fā)展速度，使得非水可再生能源發(fā)電既要有一定的發(fā)展規(guī)模和發(fā)展速度，又要通過技術(shù)創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)發(fā)電成本的逐步降低。建議主管部門：一是根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平確定補(bǔ)貼總規(guī)模，以補(bǔ)貼資金確定發(fā)展規(guī)模。二是建立補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)逐年降低機(jī)制，即根據(jù)新能源發(fā)電成本逐步降低的實(shí)際情況，建立新能源發(fā)電“補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)逐步降低，補(bǔ)貼政策逐漸退出”的機(jī)制。三是進(jìn)一步完善新能源發(fā)電的電價(jià)政策，尤其是補(bǔ)貼政策，提高補(bǔ)貼績(jī)效，以有限的補(bǔ)貼資金，帶動(dòng)更大規(guī)模新能源發(fā)電的發(fā)展，鼓勵(lì)通過技術(shù)創(chuàng)新降低發(fā)電成本。

　　(2)把非水可再生電源規(guī)劃納入電力發(fā)展規(guī)劃，加強(qiáng)非水可再生電源與其他電源、非水可再生電源與電網(wǎng)的統(tǒng)一規(guī)劃。從與其他電源的協(xié)調(diào)發(fā)展來看，既要加強(qiáng)抽水蓄能、燃?xì)鈾C(jī)組等靈活調(diào)節(jié)電源建設(shè)，又要適應(yīng)非水可再生電源發(fā)展的需要轉(zhuǎn)變電源規(guī)劃的理念和方法，提高對(duì)新增煤電機(jī)組的調(diào)節(jié)能力要求。從與電網(wǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展來看，一是需要?jiǎng)?chuàng)新非水可再生電源項(xiàng)目和配套電網(wǎng)項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)管理機(jī)制，協(xié)調(diào)非水可再生電源和電網(wǎng)項(xiàng)目進(jìn)度建設(shè)，保障非水可再生電源項(xiàng)目建成后及時(shí)并網(wǎng)和送出;二是需要以非水可再生電源規(guī)劃及其明確的消納市場(chǎng)為引導(dǎo)，同時(shí)開展電網(wǎng)規(guī)劃。

　　(3)明確非水可再生能源發(fā)電基地的消納市場(chǎng)和送出輸電規(guī)劃，從規(guī)劃上消除棄風(fēng)、棄光的隱患。在當(dāng)前電源靈活性短期難以顯著提高、本地市場(chǎng)空間培育及需求側(cè)管理難以短期奏效的情況下，加快跨區(qū)域輸電通道建設(shè)、擴(kuò)大非水可再生電源消納范圍是“十三五”解決我國(guó)非水可再生電源消納問題的有效途徑。迫切需要在“十三五”電力規(guī)劃中明確非水可再生發(fā)電基地送出的消納市場(chǎng)，并納入受端市場(chǎng)電力規(guī)劃;在明確消納市場(chǎng)的前提下，加強(qiáng)非水可再生電源發(fā)電基地外送輸電通道規(guī)劃，并納入“十三五”電力發(fā)展規(guī)劃，做好非水可再生電源發(fā)電基地開發(fā)與配套送出工程建設(shè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

　　3、正確處理水電與非水可再生電源發(fā)展的關(guān)系

　　據(jù)初步了解，目前受國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策及電價(jià)政策引導(dǎo)，各地正在開展前期工作和規(guī)劃的非水可再生發(fā)電項(xiàng)目容量，往往較多超出國(guó)家規(guī)劃的目標(biāo)，如按此建設(shè)投產(chǎn)，而電網(wǎng)工程滯后，必然導(dǎo)致或加劇棄水、棄風(fēng)、棄光問題。

　　尤其在可再生能源各類資源都較為豐富的省(區(qū))，建議主管部門更要加強(qiáng)電力統(tǒng)一規(guī)劃，根據(jù)資源條件、市場(chǎng)需求變化和環(huán)境承載能力，合理確定各可再生能源發(fā)電基地的開發(fā)規(guī)模、開發(fā)時(shí)序和外送規(guī)模，科學(xué)安排調(diào)峰、調(diào)頻、儲(chǔ)能配套能力，在優(yōu)先滿足本省(區(qū))用電的基礎(chǔ)上，合理確定消納市場(chǎng)，擴(kuò)大消納范圍，提高可再生能源整體利用水平。在目前已經(jīng)出現(xiàn)水電送出受限的地區(qū)，建議適當(dāng)暫緩安排部分非水可再生電源發(fā)電項(xiàng)目開發(fā)，不再加重棄水、棄風(fēng)、棄光問題，保證水電和非水可再生能源發(fā)電都能健康有序發(fā)展。

　　(三)清潔高效發(fā)展煤電

　　1、全面、客觀認(rèn)識(shí)我國(guó)煤電發(fā)展現(xiàn)狀

　　(1)2014年，我國(guó)煤電裝機(jī)容量達(dá)到82524萬千瓦，比2013年增長(zhǎng)4.96%，占全國(guó)發(fā)電裝機(jī)的60.67%,占比降低了2.36個(gè)百分點(diǎn)。煤電發(fā)電量達(dá)到39075億千瓦時(shí)，比2013年降低1.01%,占全國(guó)發(fā)電量的70.46%，占比降低了3.36個(gè)百分點(diǎn)。數(shù)據(jù)表明，當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，煤電仍是我國(guó)的主體電源。
　
　　(2)2014年全國(guó)6000千瓦及以上燃煤機(jī)組供電標(biāo)準(zhǔn)煤耗318克/千瓦時(shí),比2013年降低3克/千瓦時(shí)。截止2013年底，我國(guó)具備脫硫能力的燃煤機(jī)組占煤電機(jī)組比例接近100%，脫硫設(shè)施運(yùn)行可靠性水平進(jìn)一步提高;全國(guó)脫硝機(jī)組投入容量接近4.3億千瓦,占煤電機(jī)組容量的比例接近55%;煤電機(jī)組除塵器加大改造力度，高效電袋除塵器、袋式除塵器的應(yīng)用比例進(jìn)一步提高。由于這些污染控制裝置發(fā)揮了巨大的減排作用，在發(fā)電量持續(xù)增長(zhǎng)、燃煤量不斷增加的情況下，全國(guó)燃煤電廠每年煙塵、二氧化硫、氮氧化物排放總量和相應(yīng)的污染物每千瓦時(shí)排放績(jī)效均呈下降趨勢(shì)，達(dá)到了國(guó)際先進(jìn)水平。

　　(3)由于我國(guó)煤炭資源稟賦特征以及環(huán)境成本還沒有完全到位，決定了煤電具有較好的供應(yīng)安全性和經(jīng)濟(jì)性。

　　2、繼續(xù)把推動(dòng)煤電的清潔高效利用與發(fā)展清潔能源發(fā)電放在同等重要的位置

　　(1)我國(guó)國(guó)情決定了在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，煤炭作為主體能源的地位和承擔(dān)保障國(guó)家能源安全穩(wěn)定供應(yīng)的重任難以改變;清潔能源必須加快發(fā)展，但短期內(nèi)還難以大規(guī)模替代傳統(tǒng)化石能源;借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和分析我國(guó)能源電力結(jié)構(gòu)調(diào)整以及大氣污染防治的實(shí)際情況，我國(guó)提高發(fā)電用煤占煤炭消費(fèi)總量的比例，還有較大的空間。

　　(2)在“十三五”期間，要繼續(xù)把推動(dòng)煤電的清潔高效利用與發(fā)展清潔能源發(fā)電放在同等重要的位置，對(duì)新建煤電項(xiàng)目和已運(yùn)營(yíng)煤電采用先進(jìn)的潔凈煤發(fā)電、環(huán)保技術(shù)，達(dá)到提高效率、降低排放的目的。

　　3、建議

　　(1)主管部門應(yīng)組織行業(yè)協(xié)會(huì)、電力企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、高等院校、裝備企業(yè)等進(jìn)行綜合分析，全面、深入地研究?jī)?yōu)化煤電發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策。

　　(2)在煤電存量方面，國(guó)家要支持發(fā)電企業(yè)在經(jīng)濟(jì)實(shí)力可能的條件下，積極創(chuàng)新或采用先進(jìn)技術(shù)，通過使燃煤機(jī)組接近或達(dá)到燃?xì)鈾C(jī)組的排放水平，大幅度降低污染物排放。這在我國(guó)天然氣資源少、價(jià)格高的條件下，優(yōu)化發(fā)展煤電是有重要意義的。

　　(3)在煤電增量方面，國(guó)家要根據(jù)各地區(qū)電力系統(tǒng)負(fù)荷需求、運(yùn)行安全要求，以及煤炭、水資源、運(yùn)輸、輸電通道、環(huán)境等實(shí)際情況，進(jìn)一步優(yōu)化煤電布局，加快煤電一體化開發(fā)，推進(jìn)輸煤輸電并舉;在供熱負(fù)荷落實(shí)地區(qū)，優(yōu)先發(fā)展熱電聯(lián)產(chǎn);支持發(fā)電企業(yè)在新建項(xiàng)目中創(chuàng)新并應(yīng)用節(jié)能節(jié)水環(huán)保發(fā)電技術(shù)，使污染物排放接近燃?xì)鈾C(jī)組的排放水平。

　　(四)加快發(fā)展電網(wǎng)

　　1、推進(jìn)電網(wǎng)投資體制改革，實(shí)施投資主體多元化。在電網(wǎng)投資中,除國(guó)家繼續(xù)承擔(dān)必要的投資外，要積極吸收社會(huì)資本、民營(yíng)資本。

　　2、隨著電力市場(chǎng)化改革和電力市場(chǎng)建設(shè)的逐步推進(jìn)，水電、核電、風(fēng)電、光伏發(fā)電等清潔能源發(fā)電比重的提高，大型煤電基地的投產(chǎn)，供電側(cè)和用電側(cè)都對(duì)電網(wǎng)提出了更高的要求，電網(wǎng)發(fā)展要主動(dòng)適應(yīng)“新常態(tài)”?！笆濉逼陂g，電網(wǎng)建設(shè)應(yīng)把配網(wǎng)與主網(wǎng)放在同等的重要位置，不但要解決經(jīng)濟(jì)、電力高速發(fā)展階段產(chǎn)生的電網(wǎng)建設(shè)滯后問題，還要使電網(wǎng)建設(shè)得結(jié)構(gòu)更加堅(jiān)強(qiáng)，不斷提高電網(wǎng)的輸配電能力和智能化水平。

　　3、輸電網(wǎng)建設(shè)的重點(diǎn)是安排落實(shí)好應(yīng)對(duì)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃中向京津冀魯、長(zhǎng)三角、珠三角等大氣污染較重地區(qū)送電的通道建設(shè);各水電基地送端電網(wǎng)和外送的輸變電工程建設(shè);做好國(guó)家級(jí)大型現(xiàn)代風(fēng)電基地的配套送出工程建設(shè);各光伏基地就地消納利用和集中送出通道建設(shè);西部、北部國(guó)家級(jí)千萬千瓦級(jí)大型煤電基地外送的輸變電工程建設(shè);加強(qiáng)東部地區(qū)受端電網(wǎng)結(jié)構(gòu)，以提高接受外送電能力。

　　4、配電網(wǎng)建設(shè)與改造方面，尤其是農(nóng)網(wǎng)的建設(shè)與改造，是“十三五”電力發(fā)展規(guī)劃中電網(wǎng)建設(shè)的重要方面。目前配網(wǎng)結(jié)構(gòu)普遍薄弱，自動(dòng)化水平低，供電可靠性偏低，難以適應(yīng)大規(guī)模風(fēng)電、光伏電源等新能源發(fā)電的接入、分布式能源(微電網(wǎng))的接入和提高需求側(cè)管理的需要，亟需加強(qiáng)建設(shè)與改造，以提高電網(wǎng)對(duì)各種電力的接納能力，提高電網(wǎng)的整體利用效率，減少配網(wǎng)的電力損耗。結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，國(guó)家要加大對(duì)農(nóng)網(wǎng)建設(shè)與改造的投入。

　　5、通過我國(guó)北部(俄羅斯、蒙古)、西部(塔吉克斯坦、新疆到中亞陸上絲綢之路)和南部(緬甸、泰國(guó)、越南等東南亞國(guó)家)的跨國(guó)電網(wǎng)送電、互聯(lián)的規(guī)劃與建設(shè)，以深化國(guó)際電力合作與交易，并取得電網(wǎng)互聯(lián)的效益。

　　四、完善能源發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)體系

　　(一)完善能源發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)體系

　　能源發(fā)展規(guī)劃是能源發(fā)展的總體規(guī)劃,它應(yīng)闡明我國(guó)能源發(fā)展的指導(dǎo)思想、基本原則、發(fā)展目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和政策措施，是一個(gè)時(shí)期我國(guó)能源發(fā)展的總體藍(lán)圖和行動(dòng)綱領(lǐng)，推動(dòng)各類能源創(chuàng)新發(fā)展、安全發(fā)展、科學(xué)發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展。能源發(fā)展規(guī)劃的子規(guī)劃(或稱專項(xiàng)規(guī)劃)，包括煤炭、電力、石油、天然氣、核能、新能源、裝備制造、管道與交通運(yùn)輸規(guī)劃等若干個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃，組成一個(gè)完整的能源規(guī)劃體系。各專項(xiàng)規(guī)劃必須在能源規(guī)劃的指導(dǎo)之下進(jìn)行編制，以能源發(fā)展總體規(guī)劃為龍頭，相互銜接，為能源發(fā)展規(guī)劃的主要目標(biāo)和基本任務(wù)服務(wù)。

　　(二)完善電力發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)體系

　　1、電力發(fā)展具有以下規(guī)律和特點(diǎn)：

　　(1)電能一般不能大規(guī)模儲(chǔ)存，發(fā)輸配用瞬間完成，電能生產(chǎn)與消費(fèi)需隨時(shí)保持動(dòng)態(tài)平衡，發(fā)電容量和設(shè)備都需要一定的備用。

　　(2)整個(gè)電力系統(tǒng)通過電磁耦合和連接，在電力系統(tǒng)任一點(diǎn)發(fā)生故障，都會(huì)在瞬間影響和波及全系統(tǒng)，造成事故甚至重大災(zāi)難，因此在電力系統(tǒng)各個(gè)環(huán)節(jié)和不同層次一定要具有相應(yīng)的信息與控制系統(tǒng)，對(duì)電能的生產(chǎn)、傳輸、使用的過程快速進(jìn)行測(cè)量、調(diào)節(jié)、控制、保護(hù)和協(xié)調(diào)調(diào)度。

　　(3)電力系統(tǒng)是現(xiàn)代社會(huì)的一個(gè)重要基礎(chǔ)設(shè)施，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人民生活的各個(gè)方面都起著重要的作用，每個(gè)現(xiàn)代國(guó)家的發(fā)展程度都與電能的利用水平密切相關(guān)。

　　(4)電能供應(yīng)系統(tǒng)和用戶處于相互影響、相互制約之中，電能供應(yīng)系統(tǒng)要適應(yīng)用戶對(duì)電能需求的隨機(jī)變化，確保提供合格的電能質(zhì)量。

　　2、電力發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)體系

　　電力發(fā)展規(guī)劃需要結(jié)合上述規(guī)律和特點(diǎn)，統(tǒng)籌解決好電力工業(yè)發(fā)展中資源與環(huán)境保護(hù)、結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)進(jìn)步、效益提高、資金需求、設(shè)備制造、電能節(jié)約、電能替代等多方面的問題，實(shí)現(xiàn)電力的安全、穩(wěn)定、可靠供應(yīng)。電力發(fā)展規(guī)劃的子規(guī)劃(或稱專項(xiàng)規(guī)劃)包括電源規(guī)劃、電網(wǎng)規(guī)劃、節(jié)能和需求側(cè)管理規(guī)劃、煤電運(yùn)綜合平衡規(guī)劃、環(huán)境影響分析及保護(hù)規(guī)劃、投融資規(guī)劃等等。各專項(xiàng)規(guī)劃與電力發(fā)展規(guī)劃不是平行并列的關(guān)系，不應(yīng)獨(dú)立于電力發(fā)展規(guī)劃之外。各專項(xiàng)規(guī)劃和電力發(fā)展規(guī)劃共同組成了一個(gè)完整、科學(xué)的電力規(guī)劃體系。

　　3、各類電源規(guī)劃均應(yīng)納入電力發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌研究

　　不管是什么能源，只要它的開發(fā)利用主要以轉(zhuǎn)換成電能為基本形態(tài)的，其發(fā)展規(guī)劃均應(yīng)作為電源規(guī)劃納入電力發(fā)展規(guī)劃，既包括煤炭、水能、天然氣等常規(guī)能源發(fā)電，也包括核能、風(fēng)能、太陽能等新能源與可再生能源發(fā)電。各類電源發(fā)展規(guī)劃與電力發(fā)展規(guī)劃的關(guān)系，是母子規(guī)劃的關(guān)系，或稱總體規(guī)劃與專項(xiàng)規(guī)劃的關(guān)系，而不是平行并列的關(guān)系。各類電源發(fā)展規(guī)劃更不應(yīng)該獨(dú)立于電力發(fā)展規(guī)劃之外。如果某種能源發(fā)電規(guī)劃沒有納入電力發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃體系，就會(huì)在電力系統(tǒng)中出現(xiàn)發(fā)展不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。如近年來，由于風(fēng)能發(fā)電沒有納入電力發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃，造成風(fēng)電發(fā)展與電網(wǎng)發(fā)展不協(xié)調(diào)，使得部分地區(qū)風(fēng)電裝機(jī)規(guī)模大大超出電力系統(tǒng)合理消納能力，棄風(fēng)現(xiàn)象就大量出現(xiàn)。

　　能源發(fā)展的實(shí)踐表明，在能源轉(zhuǎn)換成電能后，不管是就地配送消納還是外送消納，都應(yīng)納入電力發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃，才能保證電源規(guī)劃(包括新能源發(fā)電規(guī)劃和常規(guī)能源發(fā)電規(guī)劃)和電網(wǎng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，防止無序發(fā)展，提高電源、電網(wǎng)作為整體優(yōu)化的協(xié)同性，減少水能、風(fēng)能、太陽能等資源浪費(fèi)。顯而易見，能源發(fā)展規(guī)劃不可能完全替代電力發(fā)展規(guī)劃研究到如此深度。那種認(rèn)為有了能源規(guī)劃就不需要電力規(guī)劃的看法是完全錯(cuò)誤的。